Tributação Ambiental: Princípio do preservador premiado ou protetor-recebedor

O “preservador premiado” é um princípio novo e ainda pouco mencionado pelos doutrinadores, mas que já é aplicável a alguns diplomas legais nacionais, como por exemplo a nova lei de política nacional de resíduos sólidos de 2 de agosto de 2010.

Partindo da idéia inerente ao princípio do poluidor/usuário pagador, cujo o escopo da norma é prevenir e reparar os danos, o princípio do preservador premiado ou protetor-recebedor visa estimular os indivíduos a terem uma atitude ecologicamente correta, como por exemplo incentivar empresas a fornecerem produtos e serviços que contribuam para a preservação do meio ambiente e através disto obtenham vantagens fiscais.

Tal princípio também afetará o usuário-pagador, destinatário final da cadeia de produção, pois como os produtos ecologicamente corretos terão uma tributação mais benéfica o preço final tenderá a será menor, estimulando o consumidor a utilizar o produto ou serviço mais barato e menos poluidor.

Obviamente, a solução para crise ecológica não se encontra exclusivamente na aplicação do Direito Tributário, entretanto, o tributo extrafiscal é um instrumento de grande valia para tal desiderato.

A tributação apresenta uma função além da arrecadadora de receitas, tendo também características de norma de conduta. A incidência tributária ocorre quando uma hipótese (prevista em lei) contém a descrição de um fato ou ato, que quando ocorrido ensejará a relação jurídica tributária. Assim, através de regulamento dos atos e fatos o tributo tem o poder de influenciar as condutas dos contribuintes.

A extrafiscalidade, presente na tributação para fins não fiscais, visa induzir comportamentos dos sujeitos passivos das obrigações tributárias e não propriamente financiar o Estado. Assim, a tributação extrafiscal imposta pelo Estado pode ser estimulante (incentivos e prêmios) ou desestimulante (aumento da carga tributária).

Tanto os incentivos e como os desestímulos fiscais são meios de aplicação da extrafiscalidade, que muito embora tenham efeitos de ordem financeira, estão invariavelmente intrínsecos a determinado tributo, razão pela qual a extrafiscalidade se encontra no âmbito do Direito Tributário.

Logo, o uso da extrafiscalidade dos tributos cumulada com o princípio do poluidor pagador, empregando-os de forma a incentivar atividades não poluidoras e desestimular aquelas que deterioram o meio ambiente resultariam no princípio do protetor-recebedor. Sendo que "o proprietário de um bem natural só participará para a sua conservação, à medida que os custos para evitar o dano ambiental fiquem abaixo do custo de reparação do dano. Acima desse limite, perde-se o interesse por uma redução da poluição", conforme Cristiane Derani, citada por Leonardo Martim Lenz.

Ora, o princípio do poluidor pagador deve ser aplicado de forma racional, porquanto, caso seja manejado de modo abusivo e desproporcional, pode vir a ter sua efetividade comprometida, na medida em que resultará na criação de situações injustas. Cita-se como exemplo a criação de encargos financeiros a pequenos empresários ou pequenos agricultores que acabam por ter sua atividade econômica inviabilizada, sendo, assim, impedidos de obter renda e lançados à marginalidade e miséria. Ora, a tutela do meio ambiente não é um fim em si mesmo, devendo se harmonizar com o ordenamento jurídico, atendendo aos fundamentos e objetivos fundamentais da República, fixados nas cláusulas pétreas dos art. 1º e 3º da Constituição Federal, dentre os quais se destaca o princípio da dignidade humana.

Portanto a aplicação do princípio do poluidor pagador não deve ser considerada como a solução para os problemas ambientais, pois pode desestimular ações poluidoras diretamente, mas indiretamente pode causar danos ainda maiores do que aquele que buscava tutelar, caso seja utilizado de forma incorreta, abusiva e desproporcional.

Deste modo a premiação do preservador é essencial para um desenvolvimento econômico com estímulo à pesquisa de novas tecnologias menos poluentes, bem como à produção e ao consumo de bens e serviços ecológicos.

Atendendo a esta norma, o legislador positivou na Lei 12.305/10 (Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos) o princípio do protetor-recebedor, pois previu expressamente no capítulo dos princípios e objetivos, o seguinte:

Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:

(…)

II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;

(…)

E, adiante, dentre vários objetivos, firmou os de incentivo à preservação ambiental (sanção positiva) ao lado dos tradicionais de desestimulo com cominação de penas (sanção negativa):

Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:

(...)

III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;

(...)

VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;

(...)

XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:

a) produtos reciclados e recicláveis;

b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;

(...)

XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;

XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;

XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.

Por fim, concretizando o princípio do preservador premiado ou protetor-recebedor, a Lei 12.305/10 contêm um capítulo específico sobre instrumentos econômicos. Dentre as medidas previstas na referida lei, pode o poder público instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, às iniciativas, por exemplo, de desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida; ou ainda, de implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda.

Não bastasse, indicando de forma expressa a possibilidade de implementação do princípio em análise mediante a extrafiscalidade dos tributos, a Lei de Política de Resíduos Sólidos determina que:

Art. 44. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a:

I - indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional;

II - projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;

III - empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.

Verifica-se portanto que, atendendo ao princípio do preservador premiado, que decorre da combinação do princípio do poluidor-pagador com uma das formas da função extrafiscal tributária, os entes federativos podem instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios aos contribuíntes que promovam a reciclagem, que realizem projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, e a empresas dedicadas à limpeza urbana.

Destarte, através da extrafiscalidade por incentivos fiscais o Poder Público estimula os indivíduos a adotar condutas que a ordem jurídica considera conveniente, objetivo a ser alcançado mediante a diminuição da carga tributária ou concessão de benefícios financeiros ou creditícios. Com a implementação de instrumentos econômicos (Art. 8º, IX e Capítulo V da Lei 12.305/10) se atinge os objetivos de estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços e incentivo à indústria da reciclagem (art. 7º da Lei 12.305/10) tudo com base no princípio do protetor-recebedor (art. 6º, II da Lei 12.305/10), o qual encontra respaldo constitucional no preceito do poluidor-pagador, pois dele decorre.